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以法之名 守护黄河——黄河保护法要点解读

为什么要出台黄河保护法

　　黄河是中华民族的发源地和摇篮。保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。中华人民共和国成立后，党和国家开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。党的十 八 大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。但是，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素，从制度层面看，主要存在黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙调控与防洪安全、污染防治制度有待健全等问题，亟须通过制定黄河保护法予以解决。

　　党的十 八 大以来，以习 近平同志为核心的党中央把黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，对推动黄河流域生态保护和高质量发展作出全面部署。近年来，习 近平总书记走遍了黄河上中下游9省（区），对新形势下解决好黄河流域生态和发展面临的问题，进行了深入调研和思考，多次就黄河流域生态保护和高质量发展发表重要讲话、作出重要指示批示。2020年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（简称《规划纲要》），要求深入开展黄河立法工作。提请全国人大常委会审议黄河保护法草案已列入国务院2021年度立法工作计划。

　　制定黄河保护法，是以法律形式全面贯彻落实习 近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要讲话、指示批示精神和党中央决策部署的重要举措，是强化黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略法治保障的迫切需要，是解决黄河流域特殊问题的现实需求，是健全满足黄河流域人民群众日益增长的美好生活需要必备法律制度的具体实践，是完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系的客观要求。

　　黄河保护法的出台，为统筹推进黄河流域生态保护和高质量发展提供了法治保障。黄河保护法的制定，顺应了黄河流域生态文明建设的时代需要。自党的十 八 大以来，党中央、国务院着眼于生态文明建设全局，把大江大河的大保护上升为国家战略。在长江的保护法治建设取得阶段性成果的基础上，中央围绕解决黄河流域的突出矛盾和问题作出了系列行动部署，构建了生态保护和高质量发展的政策框架体系，黄河保护法则是其中最重要的组成部分。

黄河保护法有哪些创新点

　　黄河保护法至少有3个方面的创新：

　　（1）黄河保护法把坚持中国共产党的领导写入第三条，具有创新性。第三条规定，坚持中国共产党领导，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，有利于党中央对黄河流域水安全作出正确决策，以及贯彻落实部署。这是在相关资源环境立法中首次写入中国共产党的领导。

　　（2）黄河保护法专设第八章以法律制度的方式规定了保护、传承、弘扬黄河文化的具体举措，这在涉及资源环境的相关法律中也是首次创新。把文化作为独立的一章与资源、环境以及经济社会发展统筹起来考虑，有助于增强文化自信，同时推动黄河流域的生态保护、经济发展和社会长治久安。将“文化”纳入流域的内涵，体现了流域的“自然属性”“经济社会属性”和“文化属性”。坚持“八个统筹”，即统筹治黄文化与多元文化，统筹物质文化遗产与非物质文化遗产，统筹软硬载体建设，统筹文化建设与旅游产业，统筹对内挖掘与对外宣传，统筹技艺传承与文艺创新，统筹传统方式与信息化手段，统筹群众性与专业性。

　　（3）黄河保护法对新污染物的管控和治理，也是首次创新提出。2021年11月，中共中央、国务院《关于深入打好污染防治攻坚战的意见》首次以文件的形式提出，加强新污染物治理，制订实施新污染物治理行动方案。黄河保护法第八十条明确了对持久性有机污染物等新污染物的管控和治理的行政职责规定，使其不再是监管空白地带，从而使得对新污染物的管控和治理有了法律依据。同时，第七十四条对没有国家水污染物排放标准的特色产业、特有污染物，黄河流域省级人民政府应当补充制定地方水污染物排放标准进行了规定。因此，黄河流域石化化工行业加快有毒有害物质绿色替代、降低新污染物排放是实现企业可持续发展的必然要求。

黄河保护法规定要实行哪些制度

　　黄河保护法共有10个条文涉及制度的具体内容。具体制度内容包括：

　　（1）第六条中规定，黄河流域建立省际河湖长联席会议制度。

　　（2）第八条中规定，国家在黄河流域实行水资源刚性约束制度。

　　（3）第三十四条中规定，国务院水行政主管部门应当会同国务院有关部门健全淤地坝建设、管理、安全运行制度。

　　（4）第四十二条中规定，国家实行黄河流域重点水域禁渔期制度。

　　（5）第五十二条中规定，国家在黄河流域实行强制性用水定额管理制度。

　　（6）第五十四条中规定，国家在黄河流域实行高耗水产业准入负面清单和淘汰类高耗水产业目录制度。

　　（7）第六十二条中规定，国家实行黄河流域水沙统一调度制度。

　　（8）第六十九条中规定，国家实行黄河流域河道采砂规划和许可制度。

　　（9）第一百零二条中规定，国家建立健全黄河流域生态保护补偿制度。

　　(10）第一百零三条中规定，国家实行黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度。

　　黄河保护法涉及明令禁止的行为有哪些

　　黄河保护法涉及禁止的条款分布在共计4章的13条之中，共计17处，分别是：

　　（1）禁止违反国家有关规定、未经国务院批准，占用永久基本农田（第二十五条第三款）。

　　（2）禁止擅自占用耕地进行非农业建设，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地（第二十五条第三款）。

　　（3）禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目（第二十六条第二款）。

　　（4）禁止在黄河干流岸线和重要支流岸线的管控范围内新建、改建、扩建尾矿库；但是以提升安全水平、生态环境保护水平为目的的改建除外（第二十六条第二款）。

　　（5）禁止在黄河上游约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群等河道、湖泊管理范围内从事采矿、采砂、渔猎等活动，维持河道、湖泊天然状态（第三十条第二款）。

　　（6）禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。黄河流域省级人民政府根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地范围由所在地县级人民政府划定并公布（第三十二条第二款）。

　　（7）禁止损坏、擅自占用淤地坝（第三十四条第三款）。

　　（8）禁止在黄河流域水土流失严重、生态脆弱区域开展可能造成水土流失的生产建设活动。确因国家发展战略和国计民生需要建设的，应当进行科学论证，并依法办理审批手续（第三十五条第一款）。

　　（9）禁止侵占刁口河等黄河备用入海流路（第三十六条第三款）。

　　（10）禁止在黄河流域开放水域养殖、投放外来物种和其他非本地物种种质资源（第四十一条第二款）。

　　（11）国家实行黄河流域重点水域禁渔期制度，禁渔期内禁止在黄河流域重点水域从事天然渔业资源生产性捕捞，具体办法由国务院农业农村主管部门制定。黄河流域县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定做好禁渔期渔民的生活保障工作（第四十二条第二款）。

　　（12）禁止电鱼、毒鱼、炸鱼等破坏渔业资源和水域生态的捕捞行为（第四十二条第三款）。

　　（13）禁止取用深层地下水用于农业灌溉（第五十五条第一款）。

　　（14）禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动（第六十七条第一款）。

　　（15）禁止违法利用、占用河道、湖泊水域和岸线（第六十七条第一款）。

　　（16）禁止在黄河流域禁采区和禁采期从事河道采砂活动（第六十九条第二款）。

　　（17）在三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村水库库区养殖，应当满足水沙调控和防洪要求，禁止采用网箱、围网和拦河拉网方式养殖（第七十条第二款）。

黄河保护法有哪些亮点和特色

　　黄河保护法是在吸取和借鉴长江保护法立法，总结黄河保护治理经验的基础上制定的，是一部流域法、专门法、特别法，其亮点和特色表现在针对黄河流域水安全的保障理念、保障路径和保障举措等多个层面，具体体现在以下6个方面：

　　一是统筹水生态、水资源、水灾害、水污染和水文化，分别独立设置章节。坚持“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产），建立水资源刚性约束制度体系；坚持生态优先，健全生态环境保护与修复体系；坚持守护安澜，筑牢水沙调控与防洪安全体系；坚持“三个治理”（综合治理、系统治理、源头治理），推进河湖环境整合整治；统筹协调，推动文化体系建设。

　　二是既有“禁止性”规定，又避免“一刀切”。规定了一系列禁止的行为和活动20多处，便于实践操作。同时，还有例外条款、原则性规定，为地方立法留有空间，方便地方根据实际情况，制定严于国家标准的规定，避免出现“一刀切”现象。如规定，禁止在黄河干支流岸线管控范围内新建、扩建化工园区和化工项目，其岸线管控范围没有“一刀切”地规定“一公里”还是“三公里”，而是授权水利部、自然资源部等部委会同省级人民政府确定，更为科学。

　　三是流域协同治理体制更加完善。对流域统筹协调机制作出详细规定，前后共用多个条文分别对协调机制的央地职能、体制保障、职责分工、监测网络、信息共享、专家咨询委员会等方面作了系统规定。把实践证明行之有效的“河湖长制”建立的黄河流域省际河湖长联席会议制度纳入形成了“重大事项国家统筹+重点事项流域机构统管+相关事项省际协调合作”的流域治理管理新机制，进一步提升了流域治理管理的系统性、整体性，促进黄河流域实现“龙头龙身龙尾”统筹协调发展。

　　四是专门、系统与综合。围绕黄河流域“水土沙”特殊性和存在问题，针对保水节水、固土治沙来完善全流域举措和制度，注重整个流域的规划与管控和生态保护与修复；把原本散见于不同法律法规的黄河保护、发展相关制度举措纳入统一框架，进行统筹安排，形成制度合力；融生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全、污染防治、促进高质量发展、黄河文化保护传承弘扬等不同领域法律规则于一炉，真正实现综合治理，统筹兼顾，协调发展，生产发达、生活美好、生态平衡的“三生共赢”。

　　五是以法律形式界定各方权责边界，强化政府监管责任，建立多部门协调治理机制。共有84条规定了政府相关责任及其对政府的监督，占全部122条的68.85%，规定了县级以上地方人民政府职责82处，厘清了政府履行职责的边界。并通过设置第六条规定的多部门分工协作协调治理制度、第一百零三条规定的责任制和考核评价制度、第一百零六条规定的约谈地方政府制度、第一百零七条规定的政府向人大报告制度，以及第一百零八条规定的对国家工作人员的行政处分。

　　六是实行最严格的法律责任。第十章详尽列举了违反该法的法律责任，覆盖民事、行政和刑事领域，并强化了侵权方承担侵权责任、环境修复责任等在内的民事损害赔偿责任。第一百零九条更是规定了罚款上限500万元和双罚制等行政责任。水土保持、取用水中违法行为比水法、水土保持法的处罚额度大，处罚力度更严。根据刑法修正案（十一），新增4项与黄河流域重点保护区、饮用水水源保护区、野生动物保护、自然保护地保护有关的刑事责任。

黄河保护法在哪些方面体现了“多”

　　黄河保护法至少在4个方面体现了“多”。

　　（1）黄河保护法章数和字数多。共计11章122条2.1万多字，其中总则19条。经比对，该法与水法、水污染防治法、大气污染防治法、湿地保护法、长江保护法、草原法、森林法、土地管理法、农业法、环境保护法等相关资源环境法律比较，其章数和字数最多，且总则条数也是最多的，其条数仅次于大气污染防治法（其条数129条）。

　　（2）黄河保护法涉及的具体河湖库多。共计提到26个河湖库和入海流路，即黄河干流及湟水、洮河、祖厉河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、无定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等一级支流13条，黄河上游的约古宗列曲、扎陵湖、鄂陵湖、玛多河湖群4个河湖，以及龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底、故县、陆浑、河口村等7个干支流骨干水库；清水沟、刁口河2个黄河备用入海流路。此外，还提到黄河流域子午岭—六盘山、秦岭北麓、贺兰山、白于山、陇中等5个重要山体。

　　（3）黄河保护法涉及的部门多。共计提到的国家部委局部门有14个，即国务院水行政、生态环境、自然资源、住房和城乡建设、农业农村、发展改革、应急管理、林业和草原、文化和旅游、标准化、工业和信息化、卫生健康、文物、财政主管部门。也提到了国务院野生动物保护主管部门，但该主管部门是国务院林业草原、渔业主管部门，其分别主管全国陆生、水生野生动物保护工作。渔业主管部门从属于农业农村主管部门。还提到两个流域管理机构，分别是国务院水行政主管部门黄河水利委员会及其所属管理机构、国务院生态环境主管部门黄河流域生态环境监督管理机构。还有一个就是黄河流域统筹协调机制部门。

　　（4）黄河保护法涉及的行（产）业多。涉及的行（产）包括：水利、能源、化工、建材、冶金、农业、交通运输、文化等。

黄河保护法涉及水利的条文有多少

　　黄河保护法涉及水利条文较多。有83条涉及水利主管部门和水利相关业务，占全部条数的68%。第四章水资源节约集约利用和第五章水沙调控与防洪安全，均是水与水资源、水沙与防洪方面的条文，充分体现了党中央对黄河水安全的高度重视，充分反映了水利部门在黄河流域生态保护和高质量发展中承担的重要使命。

　　此外，经过对黄河保护法全文“国务院水行政主管部门”的检索，共计有19条22处明确由国务院水行政主管部门依法行使其监督管理职责、组织开展相关涉水工作；对“水行政”的检索，共计有48处明确由国务院水行政主管部门、黄河流域省级人民政府水行政主管部门和黄河流域县级以上地方人民政府水行政主管部门依法行使其监督管理职责、组织开展相关涉水工作。

黄河保护法涉及黄河流域管理机构的条文有多少

　　经过对黄河保护法全文“黄河流域管理机构”的检索，共计有28条36处涉及黄河流域管理机构。

　　此外，黄河保护法中规定：

　　第六十五条 黄河防汛抗旱指挥机构负责指挥黄河流域防汛抗旱工作，其办事机构设在黄河流域管理机构，承担黄河防汛抗旱指挥机构的日常工作。

黄河保护法附则中黄河重要支流有多少条

　　黄河保护法中规定：

　　第一百二十一条 本法下列用语的含义：

　　（一）黄河干流，是指黄河源头至黄河河口，流经青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的黄河主河段（含入海流路）；

　　（二）黄河支流，是指直接或者间接流入黄河干流的河流，支流可以分为一级支流、二级支流等；

　　（三）黄河重要支流，是指湟水、洮河、祖厉河、清水河、大黑河、皇甫川、窟野河、无定河、汾河、渭河、伊洛河、沁河、大汶河等一级支流；

　　（四）黄河滩区，是指黄河流域河道管理范围内具有行洪、滞洪、沉沙功能，由于历史原因形成的有群众居住、耕种的滩地。

　　由此可见，黄河重要支流共计有13条，均属于黄河的一级支流。

来源：黄河网

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